KONTEKSTUALISME
Pengelolaan lembaga konservasi publik, seperti Kebun Binatang Surabaya (KBS) seharusnya menjadi manifestasi nyata dari tujuan negara untuk “memajukan kesejahteraan umum” dan melindungi seluruh komponen bangsa sebagaimana amanat Pembukaan UUD 1945. Namun, dalam rentang waktu 2016-2024, fungsi ini mengalami degradasi mendalam akibat praktik korupsi di Perusahaan Daerah Taman Satwa (PDTS) KBS yang mengubah ruang perlindungan satwa menjadi situs “kekerasan ekologis”. Dalam penelitian ini, kekerasan ekologis dipahami sebagai kerusakan lingkungan hidup akibat aktivitas manusia yang mengancam kelangsungan makhluk hidup.[1] Fenomena ini menyingkapkan sebuah kegagalan tata kelola secara holistik yang merusak kepercayaan publik dan merampas hak hidup makhluk hidup.
Dalam perspektif Teori Agensi (Agency Theory), manajemen PDTS KBS sebagai “agen” diduga memanfaatkan ketimpangan informasi untuk menyembunyikan kondisi riil operasional dari Pemerintah Kota Surabaya dan masyarakat sebagai prinsipal.[7] Bukti nyata ketimpangan ini terlihat dari adanya manipulasi laporan administratif yang menunjukkan penyerapan anggaran pakan dan medis seolah-olah berjalan sesuai prosedur, namun secara substantif dana tersebut tidak sampai ke satwa sehingga mengakibatkan malnutrisi dan kematian massal.[2] Perilaku oportunistik oknum manajemen ini berlindung di balik kepatuhan simbolis, di mana laporan keuangan disusun agar terlihat patuh terhadap Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) guna menyembunyikan moral hazard di balik ruang diskresi yang luas.
Krisis di KBS juga merupakan cerminan dari relasi dialektis antara kegagalan sistem dan penyimpangan aparatur. Sistem administrasi yang kompleks namun tidak efisien menciptakan celah diskresi yang luas, di mana tanpa pengawasan internal (SPI) yang kuat, perilaku koruptif menjadi sulit terdeteksi sejak dini. Kondisi ini memicu munculnya lingkaran setan maladministrasi, dalam hal ini sistem yang lemah memfasilitasi penyimpangan, dan penyimpangan tersebut pada gilirannya memperlemah sistem pengawasan yang ada.[3] Pada akhirnya, kasus ini menegaskan bahwa biaya dari sebuah korupsi di sektor pelayanan publik tidak hanya diukur dengan layanan kerugian nominal negara, tetapi juga dengan penurunan kualitas layanan yang ekstrem yang dalam hal ini berupa malnutrisi dan kematian satwa dilindungi. Kegagalan melindungi satwa dalam kurun waktu tersebut adalah kegagalan tata kelola pengawasan internal serta pelanggaran terhadap kewajiban hukum yang sudah “menguasai” mereka sejak mandat tersebut diberikan.
PENDAHULUAN
Korupsi pada Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) tidak hanya menimbulkan kerugian keuangan negara, tetapi juga berpotensi menghambat penyelenggaraan pelayanan publik akibat lemahnya tata kelola perusahaan, sistem pengawasan, dan mekanisme pengendalian internal. Permasalahan tersebut menjadi makin kompleks apabila terjadi pada BUMD yang mengemban fungsi konservasi karena penyalahgunaan kewenangan tidak hanya berdampak terhadap pengelolaan keuangan daerah, tetapi juga dapat mengganggu pelaksanaan konservasi satwa, pendidikan, penelitian, serta pemenuhan kesejahteraan satwa sebagai bagian dari pelayanan publik.
Permasalahan tersebut tercermin dalam dugaan tindak pidana korupsi pada Perusahaan Daerah Taman Satwa (PDTS) Kebun Binatang Surabaya (KBS). Kejaksaan Tinggi Jawa Timur menetapkan mantan Direktur Utama PDTS KBS periode 2016–2024 sebagai tersangka atas dugaan penyalahgunaan anggaran operasional yang mengakibatkan kerugian negara sekitar Rp10,2 miliar.[2] Dugaan penyimpangan yang berlangsung dalam kurun waktu relatif panjang menunjukkan adanya indikasi kelemahan tata kelola pemerintahan sehingga penyalahgunaan kewenangan tidak dapat dideteksi maupun dicegah secara efektif. Kelemahan tata kelola yang dimaksud dalam hal ini adalah kegagalan sistem pengendalian internal (SPI) yang mengakibatkan timbulnya ketidaksesuaian antara pencatatan administratif di atas kertas dengan realitas fisik di lapangan.
Sebagai BUMD yang sekaligus berstatus sebagai lembaga konservasi ex situ, PDTS KBS memiliki tanggung jawab dalam pelestarian satwa, pendidikan, penelitian, dan pemenuhan kesejahteraan satwa sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1990 tentang Konservasi Sumber Daya Alam Hayati dan Ekosistemnya.[5] Oleh karena dugaan tindak pidana korupsi terjadi ketika undang-undang tersebut masih berlaku, tulisan ini bertujuan menganalisis kelemahan tata kelola PDTS KBS melalui perspektif Hukum Administrasi Negara, Agency Theory, dan prinsip good governance sebagai dasar penguatan sistem pengawasan untuk mencegah korupsi pada BUMD yang menjalankan fungsi konservasi.
Integrasi perspektif Hukum Administrasi Negara, Agency Theory, dan prinsip good governance dalam penelitian ini menjadi instrumen krusial untuk membedah akar kegagalan tata kelola sistemik di PDTS Kebun Binatang Surabaya periode 2016-2024.[3] Melalui kerangka Hukum Administrasi Negara, kasus ini dianalisis sebagai manifestasi maladministrasi di mana terjadi relasi dialektis antara kegagalan sistem yang kompleks dengan penyimpangan aparatur yang mencederai Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB). Secara komplementer, Agency Theory digunakan untuk mengungkap adanya ketimpangan informasi yang dieksploitasi oleh manajemen untuk melakukan tindakan oportunistik demi kepentingan pribadi melalui manipulasi laporan anggaran pakan dan medis satwa di luar kendali Pemerintah Kota Surabaya selaku prinsipal.[4] Pada akhirnya, pengabaian terhadap prinsip-prinsip good governance khususnya transparansi dan akuntabilitas menjadi determinan utama yang mengakibatkan korupsi sistemik ini bertahan selama delapan tahun dan menimbulkan biaya korupsi berupa penderitaan bagi satwa dilindungi sebagai bukti nyata dari lumpuhnya fungsi pengawasan birokrasi.
Analisis dalam tulisan ini menggunakan asas tempus regit actum, yang secara sederhana berarti “hukum yang berlaku adalah hukum pada saat perbuatan dilakukan.” Maksudnya, karena dugaan korupsi di PDTS KBS terjadi antara tahun 2016 hingga 2024, maka semua tindakan manajemen harus dinilai berdasarkan peraturan yang sah pada masa itu. Kita tidak bisa menggunakan aturan baru (misalnya aturan tahun 2025) untuk menghakimi perbuatan yang terjadi di tahun 2018. Untuk menentukan apakah ada sistem pengawasan yang lemah atau pelanggaran aturan, penelitian ini merujuk pada UU Nomor 15 Tahun 2004. Undang-undang ini menetapkan bahwa hasil audit harus didasarkan pada standar dan kondisi pengawasan yang ada saat pemeriksaan dilakukan.
ISI
Dugaan tindak pidana korupsi pada PDTS KBS menunjukkan bahwa persoalan korupsi pada BUMD tidak hanya berkaitan dengan penyalahgunaan kewenangan oleh individu, tetapi juga mencerminkan kelemahan tata kelola perusahaan, sistem pengawasan, dan mekanisme pengendalian internal. Dugaan penyalahgunaan anggaran operasional sejak tahun 2016 hingga 2024 yang mengakibatkan kerugian negara sekitar Rp10,2 miliar, dengan sekitar Rp7,4 miliar, di antaranya diduga digunakan untuk kepentingan pribadi menunjukkan bahwa mekanisme pengawasan yang tersedia belum mampu mendeteksi maupun mencegah penyimpangan secara efektif.[2] Dengan demikian, persoalan utama dalam kasus ini tidak hanya terletak pada perilaku pelaku, tetapi juga pada sistem pengelolaan BUMD yang belum menjamin penggunaan kewenangan secara akuntabel.
Pasal 331 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah menegaskan bahwa BUMD didirikan untuk memberikan manfaat bagi perkembangan perekonomian daerah, menyelenggarakan kemanfaatan umum melalui penyediaan barang dan/atau jasa, serta menjadi salah satu sumber pendapatan daerah.[6] Ketentuan tersebut dipertegas dalam Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2017 yang membagi kewenangan antara Direksi sebagai organ pengurus perusahaan dan Dewan Pengawas sebagai organ yang mengawasi kebijakan pengurusan serta jalannya perusahaan.[8] Pembagian kewenangan tersebut merupakan bentuk penerapan prinsip checks and balances agar pengelolaan perusahaan dapat diawasi secara objektif. Namun, dugaan penyimpangan yang berlangsung hampir delapan tahun menunjukkan bahwa fungsi pengawasan belum berjalan optimal sehingga mekanisme tersebut tidak mampu mencegah penyalahgunaan kewenangan.
Dalam perspektif Hukum Administrasi Negara, setiap kewenangan harus digunakan sesuai dengan tujuan pemberiannya dan tidak boleh disalahgunakan. Dugaan penyalahgunaan anggaran operasional pada PDTS KBS tidak hanya menimbulkan konsekuensi pidana, tetapi juga menunjukkan adanya penyimpangan administrasi yang bertentangan dengan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB), khususnya asas akuntabilitas, keterbukaan, dan kepentingan umum sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.[9]
Penggunaan anggaran yang tidak dapat dipertanggungjawabkan menunjukkan bahwa prinsip good governance belum diterapkan secara optimal. Selain itu, kondisi tersebut mengindikasikan belum efektifnya penerapan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008.[10] Padahal, melalui identifikasi risiko, pengendalian kegiatan, dan pemantauan berkala, SPIP seharusnya mampu mendeteksi potensi penyimpangan sejak tahap awal. Ketidakefektifan SPIP dalam kasus ini berakar pada interaksi antara kegagalan sistemik dan penyimpangan integritas aparatur, kegagalan ini mencakup tiga aspek utama yaitu, ketimpangan informasi, kepatuhan simbolis, serta kelemahan independensi dan fungsi pengawasan.
Penerapan Agency Theory dalam kasus PDTS KBS menyingkap bagaimana relasi kontraktual antara Pemerintah Kota Surabaya (prinsipal) dan Direksi BUMD (agen) memicu korupsi sistemik pada periode 2014-2026. Ketimpangan informasi dimanifestasikan melalui laporan administratif manipulatif; meski di atas kertas penyerapan anggaran pakan dan medis diklaim sesuai prosedur, realitasnya satwa mengalami malnutrisi kronis hingga kematian. Manajemen melakukan kepatuhan simbolis terhadap Standar Akuntansi Pemerintahan hanya untuk mengamankan opini audit sembari menyembunyikan kondisi riil satwa dari pengawas. Moral hazard muncul saat oknum manajemen memanfaatkan lemahnya verifikasi fisik untuk mengalihkan dana vital demi kepentingan pribadi, yang memposisikan satwa sebagai variabel ekonomi dalam kekerasan ekologis.Akibatnya, kontrol informasi ini melumpuhkan fungsi deteksi dini Sistem Pengendalian Intern (SPI) sehingga penyimpangan dapat bertahan selama delapan tahun.
Persoalan tersebut menjadi makin serius karena PDTS KBS tidak hanya berstatus sebagai BUMD, tetapi juga sebagai lembaga konservasi ex situ. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1990 tentang Konservasi Sumber Daya Alam Hayati dan Ekosistemnya, lembaga konservasi memiliki tanggung jawab dalam pelestarian satwa, pendidikan, penelitian, dan pemenuhan kesejahteraan satwa.[11] Oleh karena itu, penyalahgunaan anggaran tidak hanya merugikan keuangan daerah, tetapi juga berpotensi mengurangi kualitas pemeliharaan satwa, pelayanan kesehatan hewan, penelitian, serta program edukasi konservasi.
Sebagai upaya pencegahan, pemerintah daerah perlu mengoptimalkan pelaksanaan ketentuan evaluasi Direksi sebagaimana diatur dalam PP Nomor 54 Tahun 2017 dengan menambahkan indikator yang sesuai dengan karakteristik BUMD konservasi. Evaluasi tidak cukup berfokus pada kinerja keuangan, tetapi juga perlu mencakup kepatuhan penggunaan anggaran, pemenuhan kesejahteraan satwa, pelaksanaan penelitian, dan program edukasi konservasi. Dengan evaluasi yang lebih komprehensif, Dewan Pengawas memiliki dasar yang lebih objektif dalam menilai kinerja Direksi sehingga prinsip akuntabilitas, transparansi, dan good governance dapat diterapkan secara lebih efektif.
PENUTUP
Berdasarkan analisis terhadap kasus korupsi di PDTS Kebun Binatang Surabaya (2016-2024), penulis dapat menyimpulkan bahwa kegagalan tata kelola tersebut berakar pada tiga dimensi fundamental.
Pertama, dalam perspektif Hukum Administrasi Negara, korupsi yang terjadi merupakan manifestasi maladministrasi yang lahir dari relasi dialektis antara kegagalan sistem dan penyimpangan aparatur. Sistem administrasi yang kompleks dan tidak efisien menciptakan celah diskresi yang luas, yang kemudian dieksploitasi oleh oknum aparatur yang tidak berintegritas untuk melakukan penyelewengan dana pakan dan medis satwa. Hal ini membuktikan bahwa maladministrasi di KBS bukan sekadar persoalan teknis, melainkan kegagalan sistemik yang mencederai Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB).
Kedua, melalui lensa Agency Theory, ditemukan adanya kegagalan dalam hubungan kontraktual antara Pemerintah Kota Surabaya selaku prinsipal dan manajemen PDTS selaku agen. Manajemen memanfaatkan ketimpangan informasi secara sistematis untuk menyembunyikan kondisi riil satwa melalui penyajian laporan administratif yang manipulatif. Perilaku oportunistik ini memicu munculnya moral hazard, di mana agen mendahulukan kepentingan pribadi di atas mandat konservasi karena lemahnya mekanisme verifikasi faktual dari Dewan Pengawas.
Ketiga, dari aspek good governance, kasus ini menyingkapkan lumpuhnya prinsip transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan BUMD. Kegagalan manajemen untuk mempertanggungjawabkan penggunaan anggaran secara substantif mengakibatkan munculnya biaya korupsi yang tak ternilai, yakni penderitaan fisik dan kematian satwa dilindungi. Kesehatan satwa terbukti menjadi indikator akuntabilitas paling jujur yang menunjukkan bahwa tanpa tata kelola yang bersih, lembaga etis sekalipun dapat terperosok ke dalam “lingkaran setan” maladministrasi.
Korupsi sistemik di PDTS KBS periode 2016-2024 merupakan manifestasi kegagalan tata kelola holistik yang lahir dari relasi dialektis antara sistem administrasi yang kompleks dan penyimpangan integritas aparatur (maladministrasi). Dengan mengeksploitasi ketimpangan informasi, oknum manajemen selaku agen menyembunyikan realitas operasional melalui laporan administratif manipulatif demi moral hazard, sehingga melumpuhkan fungsi deteksi dini pada sistem pengendalian intern pemerintah selaku prinsipal. Pengabaian prinsip good governance ini pada akhirnya menimbulkan biaya korupsi yang sangat mahal berupa kekerasan ekologis yang ditandai dengan malnutrisi kronis dan lonjakan angka kematian satwa dilindungi sebagai indikator akuntabilitas yang paling jujur di lapangan.
DAFTAR PUSTAKA
[1] WALHI. “Dari Krisis Politik Ke Krisis Ekologis (Catatan Akhir Tahun Region Sumatera) – Walhi.” Walhi, January 21, 2024. https://www.walhi.or.id/dari-krisis-politik-ke-krisis-ekologis-catatan-akhir-tahun-region-sumatera
[2] Anantha, Tegar Galang, and Henryanto Wijaya. “Determinasi Penyebab Ketidakberhasilan Dalam Pencapaian Opini WTP: Analisis Pada Pemerintah Daerah Di Indonesia.” Nominal: Barometer Riset Akuntansi Dan Manajemen 14, no. 1 (April 30, 2025): 73. https://doi.org/10.21831/nominal.v14i1.78261.
[3] Tobing, Abednego Radja Maruli Tua Lumban, Ghanya Marshalunna, and Natasha Wong. “Maladministrasi Dalam Pelayanan Publik: Kegagalan Sistem ATAU Penyimpangan Aparatur?” Jurnal Pendidikan Sejarah Dan Riset Sosial Humaniora 5, no. 3 (2026): 398.
[4] Kejaksaan Tinggi Jawa Timur. (2025). Kejati Jatim tahan eks Dirut PDTS KBS, dugaan korupsi rugikan negara Rp10,2 miliar. https://kejati-jatim.go.id/kejati-jatim-tahan-eks-dirut-pd-ts-kbs-dugaan-korupsi-rugikan-negara-rp102-miliar/
[5] Hukumku.id. (2025). KUHAP-KUHP Baru: Ini Strategi Advokat Menangani Perkara. https://www.hukumku.id/post/kuhap-kuhp-baru-ini-strategi-advokat-menangani-perkara
[6] Pemerintah Republik Indonesia. (2014). Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. https://peraturan.bpk.go.id/Details/38685/uu-no-23-tahun-2014
[7] Humaniora: Jurnal Ilmu Pendidikan dan Humaniora. (2023). Agency Theory dalam tata kelola organisasi. https://humaniora.ojs.co.id/index.php/jpih/article/view/26/26
[8] Pemerintah Republik Indonesia. (2017). Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2017 tentang Badan Usaha Milik Daerah. https://peraturan.bpk.go.id/Details/64765/pp-no-54-tahun-2017
[9] Pemerintah Republik Indonesia. (2014). Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. https://peraturan.bpk.go.id/Details/38695/uu-no-30-tahun-2014
[10] Pemerintah Republik Indonesia. (2008). Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. https://peraturan.bpk.go.id/Details/4876/pp-no-60-tahun-2008
[11] Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan. (1990). Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1990 tentang Konservasi Sumber Daya Alam Hayati dan Ekosistemnya. https://peraturan.bpk.go.id/Details/46710/uu-no-5-tahun-1990
Penulis:
Nur Rihadatul Aisyah – Angkatan XIX UKM LP2KI FH-UH
Mhury Febria – Angkatan XIX UKM LP2KI FH-UH
