KONTEKSTUALISME
Sepanjang 2025, Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) mencatat 341 letusan konflik agraria yang mencakup 914.547,936 hektare dan berdampak pada 123.612 keluarga. Jumlah tersebut meningkat 15,6% dibandingkan tahun 2024 yang mencatat 295 letusan konflik agraria. Selain itu, KPA melaporkan 404 orang mengalami kriminalisasi dalam konflik agraria pada 2025, meningkat dari 399 orang pada tahun sebelumnya.[1] Angka tersebut memperlihatkan bahwa persoalan agraria bukan sekadar sengketa tanah, melainkan juga menyangkut perlindungan hak masyarakat di tengah pelaksanaan kebijakan negara.
Kondisi ini memunculkan pertanyaan mendasar bagaimana reforma agraria dapat mewujudkan keadilan apabila penanganan konflik berpotensi mengabaikan hak masyarakat? Untuk mengkaji persoalan tersebut, pendekatan militeristik perlu dilihat melalui indikator, seperti keterlibatan aparat keamanan dalam konflik, penggunaan kekuatan yang tidak proporsional, dan pembatasan partisipasi masyarakat dalam penyelesaian sengketa. Dengan demikian, kriminalisasi tidak serta-merta menunjukkan adanya militerisasi, tetapi perlu dianalisis bersama cara aparat menggunakan kewenangannya serta dampaknya terhadap perlindungan hak masyarakat atas tanah dan ruang hidupnya.
OPINI
Persoalan mendasar dalam pelaksanaan reforma agraria adalah bagaimana kepentingan umum ditentukan, siapa yang memperoleh manfaat dari pembangunan, dan bagaimana hak masyarakat ulayat dilindungi. Bagi negara dan pelaku usaha, tanah dapat menjadi lokasi pembangunan dan sumber kegiatan ekonomi, sedangkan bagi masyarakat adat, petani, dan penggarap, tanah merupakan ruang hidup, sumber penghidupan, serta bagian dari identitas dan keberlanjutan komunitas. Perbedaan kepentingan tersebut menuntut agar penetapan kepentingan umum tidak hanya dinilai berdasarkan tujuan pembangunan dan prosedur administratif, tetapi juga berdasarkan distribusi manfaat, dampak terhadap masyarakat terdampak, serta jaminan perlindungan hak atas tanah dan ruang hidup mereka.
Persoalan menjadi lebih serius ketika konflik yang berkaitan dengan hak atas tanah ditangani terutama melalui pendekatan keamanan. Istilah rezim militeristik dalam tulisan ini digunakan sebagai kerangka kritik terhadap tata kelola yang cenderung mengutamakan logika komando dan keamanan dalam penyelesaian konflik. Kecenderungan tersebut diidentifikasi melalui beberapa indikator, yaitu keterlibatan aparat militer atau kepolisian dalam penanganan konflik, penggunaan kekuatan yang tidak proporsional, pembatasan partisipasi masyarakat, serta kecenderungan mengedepankan penertiban daripada dialog dan penyelesaian sengketa yang adil. Indikator tersebut selanjutnya dianalisis berdasarkan bukti empiris berupa laporan konflik agraria, dokumentasi tindakan aparat, dan kasus konkret yang menunjukkan dampaknya terhadap hak masyarakat. Dengan demikian, istilah rezim militeristik tidak digunakan untuk menggeneralisasi seluruh kebijakan pemerintah atau keterlibatan aparat, melainkan untuk menilai pola penggunaan kewenangan negara berdasarkan tindakan yang dapat diverifikasi.
Dalam konteks tersebut, reforma agraria seharusnya menjadi instrumen untuk mengurangi ketimpangan penguasaan tanah, menyelesaikan konflik, dan memulihkan hak masyarakat. Oleh karena itu, tulisan ini menguji kesesuaian penanganan konflik agraria dengan prinsip negara hukum, perlindungan hak atas tanah, dan pengakuan hak masyarakat adat, sekaligus merumuskan perbaikan tata kelola reforma agraria yang berkeadilan dan menghormati hak konstitusional warga negara.
Secara konstitusional, pengaturan agraria berlandaskan Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945), yang menegaskan bahwa bumi, air, dan kekayaan alam dikuasai oleh negara untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Ketentuan tersebut memberikan kewenangan kepada negara untuk mengatur pemanfaatan sumber daya alam. Dalam pelaksanaannya, kewenangan tersebut harus diarahkan pada kemakmuran rakyat sebagai tujuan utama pengelolaan agraria.
Prinsip tersebut diperkuat oleh Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA). Pasal 2 menegaskan hak menguasai negara sebagai kewenangan publik untuk mengatur peruntukan, penggunaan, dan pemeliharaan tanah, bukan sebagai kepemilikan tanpa batas. Sementara itu, Pasal 6 menetapkan bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial, yang berarti pemanfaatannya harus memperhatikan kepentingan masyarakat tanpa menghilangkan perlindungan terhadap hak pemegang tanah. Dengan demikian, pelaksanaan reforma agraria harus menyeimbangkan kepentingan umum dan perlindungan hak masyarakat, bukan menjadikan kewenangan negara maupun fungsi sosial tanah sebagai pembenaran otomatis untuk mengesampingkan hak atas tanah.
Peraturan Presiden Nomor 62 Tahun 2023 tentang Percepatan Pelaksanaan Reforma Agraria mengatur strategi berupa legalisasi aset, redistribusi tanah, pemberdayaan ekonomi subjek reforma agraria, penguatan kelembagaan, dan partisipasi masyarakat.[4] Strategi tersebut seharusnya tidak hanya memberikan kepastian hukum atas tanah melalui legalisasi aset dan memperbaiki ketimpangan penguasaan tanah melalui redistribusi, tetapi juga mendukung kesejahteraan masyarakat melalui pemberdayaan ekonomi serta memperkuat penyelesaian konflik melalui kelembagaan dan partisipasi masyarakat. Namun, masih tingginya jumlah konflik agraria menunjukkan adanya persoalan yang perlu dikaji dalam pelaksanaan reforma agraria, khususnya terkait efektivitas strategi tersebut dalam menyelesaikan konflik dan melindungi hak masyarakat. Dengan demikian, terdapat kesenjangan antara kerangka normatif yang dirancang untuk mewujudkan keadilan agraria dan kondisi empiris yang menunjukkan konflik masih terus terjadi.
Catatan KPA mengenai konflik agraria sepanjang 2025 menunjukkan bahwa persoalan ini memiliki dimensi yang melampaui sengketa kepemilikan tanah. Dalam laporannya, KPA mencatat 404 orang mengalami kriminalisasi dan 312 orang mengalami penganiayaan dalam rangkaian konflik agraria.[1] Data tersebut memperlihatkan bahwa konflik agraria tidak hanya berkaitan dengan perebutan akses dan penguasaan tanah, tetapi juga berpotensi menimbulkan pelanggaran terhadap hak-hak masyarakat yang terdampak.
Persoalan menjadi semakin kompleks ketika penanganan konflik agraria melibatkan penggunaan kewenangan aparat dalam pengamanan proyek atau penertiban wilayah. Dalam negara hukum, setiap tindakan aparat harus memiliki dasar hukum yang jelas, tujuan yang sah, dan dilaksanakan secara proporsional. Penolakan masyarakat adat terhadap suatu proyek tidak serta-merta dapat diperlakukan sebagai tindak pidana tanpa menilai konteks peristiwa dan bukti yang mendasarinya. Apabila penggunaan kewenangan tersebut tidak sesuai dengan prosedur hukum, masyarakat berisiko mengalami kriminalisasi, penganiayaan, pembatasan ruang untuk menyampaikan keberatan, hingga kehilangan akses terhadap tanah yang menjadi sumber penghidupan mereka.
Kondisi tersebut perlu ditinjau berdasarkan Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 yang menjamin kepastian hukum yang adil dan perlakuan yang sama di hadapan hukum, serta Pasal 28G ayat (1) yang menjamin perlindungan diri dan rasa aman.[5] Dalam penanganan konflik agraria, jaminan konstitusional tersebut mengharuskan setiap tindakan aparat memiliki dasar hukum yang jelas, tidak dilakukan secara sewenang-wenang, serta tetap memberikan ruang bagi masyarakat terdampak untuk menyampaikan keberatan dan memperoleh pemulihan atas hak yang dilanggar. Oleh karena itu, penggunaan pendekatan militeristik dalam penanganan konflik agraria perlu dikaji dari segi kesesuaiannya dengan prinsip negara hukum dan perlindungan hak masyarakat adat, sehingga percepatan pembangunan tidak menjadi alasan untuk mengesampingkan hak atas tanah dan keadilan bagi masyarakat.
Persoalan pengakuan hak masyarakat adat memperlihatkan tantangan penting dalam pelaksanaan reforma agraria. Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN) mencatat 121 kasus yang melibatkan 140 komunitas masyarakat adat dengan wilayah terdampak sekitar 2,82 juta hektare pada 2024.[2] Data tersebut menunjukkan pentingnya pengakuan dan perlindungan wilayah adat sebagai bagian dari upaya mewujudkan keadilan agraria. Ketidakpastian pengakuan wilayah adat dapat melemahkan posisi hukum masyarakat ketika berhadapan dengan kepentingan pembangunan, terutama dalam mempertahankan ruang hidup dan memperjuangkan hak atas tanahnya. Namun, konflik wilayah adat tidak serta-merta disebabkan oleh pendekatan militeristik, melainkan perlu ditelaah berdasarkan konteks dan tindakan yang terjadi dalam setiap kasus.
Landasan hukumnya dapat ditemukan dalam Pasal 18B ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945), yang mengakui dan menghormati kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya sepanjang memenuhi persyaratan konstitusional. Selain itu, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012 menegaskan bahwa hutan adat bukan merupakan hutan negara, melainkan hutan yang berada dalam wilayah masyarakat hukum adat.[6] Putusan ini memperkuat dasar perlindungan hak masyarakat adat, tetapi tidak berarti seluruh wilayah adat otomatis memperoleh pengakuan hukum. Oleh karena itu, pengakuan masyarakat hukum adat dan wilayahnya melalui mekanisme hukum yang relevan menjadi penting untuk memberikan kepastian hukum serta memperkuat posisi masyarakat dalam menghadapi kepentingan pembangunan.
Perspektif keadilan spasial yang dikembangkan Edward W. Soja relevan untuk menilai pelaksanaan reforma agraria melalui tiga aspek, yaitu distribusi manfaat pembangunan, distribusi beban konflik, dan keterlibatan masyarakat dalam pengambilan keputusan mengenai ruang.[7] Konsep ini digunakan untuk menguji apakah manfaat pembangunan dinikmati secara adil, apakah masyarakat terdampak menanggung beban kehilangan tanah dan sumber penghidupan secara tidak proporsional, serta apakah mereka memiliki kesempatan yang bermakna untuk berpartisipasi dalam menentukan penggunaan wilayahnya. Dengan demikian, pemberian kompensasi finansial saja tidak cukup untuk mewujudkan keadilan apabila masyarakat tetap kehilangan akses terhadap tanah, sumber penghidupan, dan hak untuk terlibat dalam pengambilan keputusan.
Perbaikan tata kelola reforma agraria perlu dimulai dengan memperkuat identifikasi dan pengakuan hak atas tanah melalui koordinasi Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional, pemerintah daerah, dan masyarakat terdampak. Tahapan tersebut pada dasarnya telah memiliki landasan melalui program pendaftaran tanah yang diselenggarakan pemerintah, antara lain PRONA yang secara historis ditujukan untuk membantu masyarakat berpenghasilan rendah dan Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap (PTSL) yang diperluas untuk masyarakat secara umum. Namun, keberadaan program tersebut belum serta-merta menghilangkan persoalan pengakuan dan kepastian hukum atas tanah, terutama ketika masyarakat menghadapi keterbatasan dokumen kepemilikan, ketidakjelasan riwayat penguasaan, maupun tumpang tindih klaim.
Oleh karena itu, penguatan kebijakan pertanahan perlu diarahkan pada peningkatan keterbukaan data pertanahan, verifikasi riwayat penguasaan tanah secara substantif, pemetaan partisipatif yang melibatkan masyarakat terdampak, serta penyelesaian sengketa dan tumpang tindih klaim sebelum keputusan pembangunan ditetapkan. Dengan demikian, penguatan program pendaftaran tanah tidak hanya berorientasi pada percepatan sertifikasi, tetapi juga pada penyelesaian persoalan penguasaan tanah dan perlindungan hak masyarakat secara berkeadilan.
Masyarakat juga perlu diberikan akses terhadap mekanisme keberatan yang disertai batas waktu dan kepastian tindak lanjut. Untuk memastikan pelaksanaannya, diperlukan pengawasan berkala, evaluasi oleh lembaga berwenang, dan pelibatan masyarakat dalam memantau penyelesaian konflik serta perlindungan hak atas tanah.
Partisipasi masyarakat perlu dilakukan sejak tahap perencanaan hingga pengambilan keputusan, khususnya dalam identifikasi dan pendataan tanah yang terdampak, pemetaan wilayah penguasaan masyarakat, penilaian dampak sosial dan lingkungan, serta pembahasan bentuk perlindungan hak dan penyelesaian konflik pertanahan. Dalam konteks masyarakat adat, prinsip Free, Prior and Informed Consent (FPIC) dapat menjadi acuan perlindungan hak, sebagaimana tercermin dalam Pasal 19 Deklarasi PBB tentang Hak-Hak Masyarakat Adat (UNDRIP), yang menekankan konsultasi dan kerja sama untuk memperoleh persetujuan masyarakat adat dalam kondisi yang ditentukan.[8] Dalam penerapannya, FPIC menuntut penyampaian informasi yang memadai, keterlibatan sebelum keputusan ditetapkan, serta proses yang bebas dari paksaan. Namun, penerapannya harus memperhatikan dasar hukum yang relevan dan tidak menggantikan persyaratan hukum nasional mengenai pengakuan masyarakat adat, partisipasi publik, maupun pengadaan tanah.
Penguatan penyelesaian konflik agraria tidak cukup dilakukan dengan menyediakan mekanisme pengaduan dan jalur hukum, mengingat instrumen tersebut telah tersedia dalam sistem hukum pertanahan Indonesia. Persoalan yang perlu mendapat perhatian ialah efektivitas tindak lanjut pengaduan, koordinasi antarinstansi, transparansi perkembangan penanganan perkara, serta pelaksanaan hasil penyelesaian konflik. Oleh karena itu, penguatan kebijakan dapat diarahkan pada penerapan sistem pemantauan pengaduan yang memungkinkan masyarakat mengetahui perkembangan laporan, penetapan batas waktu penanganan pada setiap tahapan sesuai ketentuan yang berlaku, serta evaluasi berkala terhadap sengketa yang belum terselesaikan. Dalam pelaksanaan reforma agraria, keberhasilan juga perlu diukur melalui penurunan jumlah konflik yang belum terselesaikan, meningkatnya kepastian hukum atas tanah, terlaksananya hasil penyelesaian sengketa, dan membaiknya kondisi penghidupan masyarakat terdampak. Dengan demikian, evaluasi tidak berhenti pada jumlah sertifikat yang diterbitkan atau target administratif yang tercapai, tetapi turut menilai efektivitas perlindungan hak masyarakat dalam praktik.
PENUTUP
Reforma agraria merupakan amanat konstitusi yang menuntut negara memperbaiki ketimpangan penguasaan tanah sekaligus melindungi hak masyarakat. Catatan konflik agraria dari KPA dan AMAN menunjukkan pentingnya evaluasi terhadap tata kelola yang berpotensi mengesampingkan hak masyarakat melalui pendekatan keamanan.
Karena itu, pemerintah perlu memperkuat pengakuan wilayah adat, menjamin partisipasi bermakna, memastikan penggunaan kewenangan aparat secara proporsional, serta menyediakan mekanisme pemulihan hak yang efektif. Keberhasilan reforma agraria harus diukur dari keadilan yang dirasakan masyarakat, bukan semata-mata dari kecepatan pelaksanaan kebijakan.
Pada akhirnya, negara tidak cukup hadir untuk mengatur siapa yang menguasai tanah; negara juga harus memastikan bahwa kekuasaannya tidak menghilangkan hak masyarakat atas ruang hidupnya.
Penulis:
Muh. Daniswara Putra Muhar – Angkatan XIX UKM LP2KI FH-UH
A. Syaifullah Al Farabi Malebbireng – Angkatan XIX LP2KI FH-UH
